أ.د عدنان حسـين الخياط / باحث في الشؤون المالية
باحث مشارك في قسم ادارة الازمات
مركز الدراسات الاستراتيجية – جامعة كربلاء
6 تموز 2020
لم يشـهد العراق انفتاحاً على الاستيرادات مثلّما شـهدَ بعد عام 2003, حيث شـكّل الاعتماد المتزايد على الاستيرادات سياسة تجارية راسخة في ظل التوجّهات الحكومية نحو تركيز الاهتمام على قطاع النفط الخام واهمال القطاعات الانتاجية السلعية الأخرى، ومن ثم فقد تحوّل دور الدولة الاقتصادي نحو تهيئة الظروف والبيئة الجاذبة للاستيرادات من مختلف السلع والمواد، عوضاً عن تفعيل دور القطاع الخاص في عملية التنمية الاقتصادية وتشجيع استهلاك المنتجات الوطنية .
لقد أسهمت عملية ترسيخ مفهوم الدولة الريعية والاقتصاد الريعي في العراق , في وقوع الاقتصاد العراقي بما يمكّن تسميتهُ بـ (فخ الاستيرادات), الذي تهيّأت لهُ الظروف والعوامل الساندة التي جعلت من الاقتصاد العراقي , اقتصاداً ريعياً بامتياز , لم تُشكّل فيه مساهمة قطاع الصناعة التحويلية سوى نسبة 1,5% والقطاع الزراعي نحو 5% من الناتج المحلي الاجمالي، في ظل اتجاه الحصة الأكبر من التخصيصات الاستثمارية في الموازنات السنوية للدولة نحو قطاع النفط ، بنسبة 34,6% من اجمالي التخصيصات الاستثمارية في الموازنات السنوية للدولة كمتوسط للمدة 2006 ــ 2019 ، مقابل تخصيصات استثمارية لقطاع الصناعة التحويلية كانت في حدود 1,1% وللزراعة 0,5% كمتوسط من اجمالي التخصيصات الاستثمارية خلال المدة المذكورة[1]
وقد شـكّل عدم اهتمام الدولة بتنمية القطاعات الانتاجية الحقيقية وايجاد الحلول لمشاكل الشركات والمعامل الصناعية القائمة فعلا، أحد عوامل تنمية البيئة الملائمة للوقوع في فخ الاستيرادات مقابل تدني مساهمة المنتج الوطني في تلبية احتياجات الأسواق المحلية، كما ساعدت عوامل أخرى على تشجيع هذا التوجُّه ، ومن هذه العوامل نذكر ماياتي :
أولا : تراجع دور الضريبة الجمركية في التمويل وتنظيم الاستيرادات :
لقد شـكّل النظام الجمركي في العراق أهمية كبيرة في التمويل وحماية المنتجات الوطنية عبر مراحل تطورهِ قبل عام 2003 . الاّ انّ النظام الجمركي قد تعرضّ الى التعطيل وانخفاض الكفاءة والفعالية بعد هذا التاريخ ، وقد كانت نقطة البدء في الانفتاح الاستيرادي ، هو قرار سلطة الائتلاف بإيقاف العمل بقانون التعريفة الجمركية رقم 77 لسنة 1955 ، وكذلك قانون الجمارك رقم 23 لسنة 1984 بعد عام 2003 ، وتطبيق ضريبة اعادة الاعمار بنسبة 5% من قيمة الاستيرادات عوضا عن التعريفات الجمركية التي كانت مطبّقة ، في اطار سقف زمني أمدهُ سنتان يجري بعدها العودة الى تطبيق القوانين الجمركية التي كانت سائدة .
لقد كان من المنتظر خلال هذه المرحلة الانتقالية ، أن تتمكّن السياسات الاقتصادية من تهيئة الظروف والبيئة الملائمة من أجل أن تمارس القوانين الجمركية دورها في عملية التنمية الاقتصادية ، الاّ انّ الفشل الذي أصاب السياسات التنموية قد انعكس على أداء النظام الجمركي وأسهم في ظهور العديد من الاشكاليات والصعوبات أمام عملية تفعيل القوانين الجمركية على الرغم من انتهاء الفترة المحددة لتطبيق ضريبة اعادة الاعمار .
وجاء قانون التعريفة الجمركية رقم 22 لسنة 2010 كمحاولة لمعالجة الاشكاليات التي نجمت عن الاستمرار في تطبيق ضريبة اعادة الاعمار ، وقد تراوحت نسب التعريفات في هذا القانون بين (1 ــ 100%) . وعلى الرغم ممّا تضمّنهُ القانون الجديد من اعفاءات للكثير من السلع والمواد ، فضلا عن فرض نسب منخفضة من التعريفات على السلع والمواد الضرورية ، الاّ انّ عملية تطبيقهِ واجهت الكثير من الاشكاليات تحت ذريعة الانعكاسات السلبية على أسعار المستهلك . ومن ثم فقد تم تأجيل التطبيق الكامل للقانون مراتٍ عديدة . واستنادا الى التعديل الثاني للقانون أصبح بالإمكان أن تجري عملية التطبيق على مراحل وفق سقوف زمنية محددة ، ومع ذلك لم يتم تحقيق الانجاز المطلوب وفق هذه السقوف لحين صدور قرار مجلس الوزراء رقم (393) لسنة 2017 الذي تضمّن تقليص فئات الرسوم الى أربع فئات وفق نسب تعريفات تراوحت بين (0,5 ــ 30%) بدلاً عن نسب التعريفات الواردة في أصل قانون التعريفة رقم 22 لسنة 2010 والتي تراوحت بين (1ــ100%) .
وبذلك نلحظ أنه في الوقت الذي اتجهت دول المنطقة الى التوسع في فرض (ضريبة القيمة المضافة) ، كأداة اضافية من أدوات الضرائب التي تفرض على السلع ، الى جانب التعريفات الجمركية لتنويع مصادر الايرادات وتحقيق أهداف اقتصادية ، نجد انّ العراق ما يزال معتمداً على قرارات في فرض التعريفات الجمركية دون أن يتمكّن من تحقيق التطبيق الكامل لقانون تعريفة جمركية تم الاتفاق عليه واصداره منذ عام 2010 ، كجزءٍ من حالة الفشل التنموي الذي اتسـمّت به السياسات الاقتصادية .
وقد تم تطبيق قرار تقليص فئات الرسوم اعتبارا من الأول من كانون الثاني 2018 ، من أجل تجاوز الاشكاليات التي أدّت الى عدم التمكّن من تحقيق التطبيق الكامل لقانون التعريفة الجمركية رقم 22 لسنة 2010 . ومع ذلك فانّ هذا القرار لا يمكّن أن يُعدُّ بديلاً عن القانون المذكور على الرغم ممّا تحقق من زيادة في الايرادات الجمركية في عام 2018 ، وهي السنة التي شهدت تطبيقهُ ، فقد ظلّت حصيلة الايرادات الجمركية منخفضة بالمقارنة مع الكم الكبير من الاستيرادات الداخلة الى العراق ، ممّا يعني استمرار تدني مساهمة الضريبة الجمركية في تمويل الموازنة العامة وعدم التمكّن من تحقيق الأهداف الحمائية اللازمة للمنتجات الوطنية ، وقد شـكّل ذلك عاملاً سـانداً لاستمرار التوجّه نحو فخ الاستيرادات في ظل بيئة جمركية مشجّعة جعلت من الأسواق العراقية أماكن مثالية مفضّلة للمصدّرين الأجانب وتطوير عمليات الانتاج التي تجري في دولّهم .
ثانيا : ضعف اجراءات حوكمة وتنظيم الاستيرادات :
لقد كانت عمليات الاستيراد قبل عام 2003 تجري وفق سياقاتٍ مؤسسية أكثر انضباطاً من حيث اعداد مناهج الاستيراد وتحديد الاحتياجات الفعلية من السلع والمواد التي يجري التركيز عليها من خلال منح اجازات الاستيراد لمستوردين مهنيّين ، وكذلك معرفة قيمة المبالغ التي يحتاج اليها هؤلاء المستوردون ، والقيّم الحقيقية للسلع المستوردة لغرض فرض التعريفات الكمركية ، وضوابط فتح الاعتمادات المستندية وتنظيم اجراءات التسديد والتحويلات المالية للجهات المصدّرة ، عن طريق الجهاز المصرفي ومن خلال ( دائرة التحويل الخارجي ) التابعة للبنك المركزي ، حيث كانت هذه الدائرة مسؤولة عن عمليات التنظيم والرقابة على التحويلات المالية ، ولاسيّما التحويلات المتعلقة بالاستيرادات في اطار متطلبات المنهاج الاستيرادي السنوي واجازات الاستيراد الممنوحة للمستوردين .
الاّ أنهُ في اطار قرارات سلطة الائتلاف بعد عام 2003 ، تم الغاء العمل بدائرة التحويل الخارجي ، كما تم استحداث نافذة بيع العملة التي أصبح يُمارسها البنك المركزي كجزءٍ من أدواتهِ النقدية ، كذلك الاتجاه نحو زيادة الاعتماد على شركات التحويلات المالية . وأصبحت عمليات الاستيراد مرتبطة بما توفّرهُ منافذ بيع العملة من تغطية مالية بالعملة الأجنبية ، وما تقوم به المصارف من تسهيل لعمليات فتح الاعتمادات المستندية وانجاز المدفوعات المالية التي تتطلبها الاستيرادات ضمن منطلقات جديدة استهدفت تحرير التحويلات المالية وكامل عمليات ميزان المدفوعات ، على أمل أن تقوم السياسات الاقتصادية للدولة بإجراءات لوضع الاقتصاد العراقي على عتبة اقتصاد السوق الحر وتفعيل دور القطاع الخاص في عملية التنمية الاقتصادية والنهوض بواقع الصناعة العراقية .
الاّ انّ الأطر التنظيمية والرقابية التي كانت فاعلة في مجال الحوكمة والتنظيم لعمليات الاستيراد ، قد تم ازالة الكثير منها ولم تستطع السياسات الاقتصادية بناء اقتصاد سوق منتج. ومن ثم فقد تحوّلت إجراءات تحرير الاقتصاد وفق الوصفات (البريمرية) الى عوامل مساندة لقطاع التجارة الاستيرادي في العراق ورؤوس الأموال الذاهبة الى الخارج ، في ظل تراجع مساهمة المشاريع الانتاجية المحلية في الانتاج الوطني .
وضمن هذه المتغيّرات المرتبطة بالبنيّة التنظيمية لعمليات الاستيراد ، أصبحت سياسة الباب المفتوح هي الســمّة الغالبة على الاستيرادات في العراق من خلال تظافر عددٍ من العوامل المحفّزة لرؤوس الأموال الساعية وراء تعظيم الأرباح السريعة ، على زيادة استثماراتها في قطاع التجارة الاستيرادي دون القطاعات الانتاجية ، وفق ما توفّرَ لهذا القطاع من تسهيلاتٍ للأعمال .
والملفّت في البيئة المشـجّعة على الاستيراد في العراق ، انّها لم تستطع أن تجلب للموازنة العامة للدولة حصيلة ايرادات جمركية تتناسب مع حجم الأوعية التي أصبحت تُشـكّلها هذه الاستيرادات ، بما يتناسب مع المعايير المعتمدة في دول المنطقة والعالم ، والتي تقدّر حصيلة الضرائب الجمركية فيها ، بما يزيد عن 20% من قيمة الاستيرادات ، والتي تمثّل متوسط نسبة التعرفة المفروضة على السلع المستوردة في العديد من دول المنطقة ، في الوقت الذي تصل فيه قيمة الاستيرادات في العراق الى نحو (55) مليار دولار سنويا ، وبإيرادات جمركية لا تتجاوز (1,5) مليار دولار سنويا ، أي بمتوسط نسبة تعرفة جمركية في حدود 3% من قيمة السلع المستوردة .
ثالثا : سياسة الاغراق التي تمارسها بعض الدول المصدّرة للعراق :
تمثّل سياسة الاغراق اتباع اجراءات من قبل المصدّرين تهدف الى بيع المنتجات في الأسواق الخارجية وفق أسعار تقل عن بيعها في الأسواق الداخلية من أجل زيادة القدرة التنافسية للسلع المصدّرة والاستحواذ على حصة أكبر في الأسواق الخارجية والتمكّن من ازاحة المنافسين ، بما في ذلك منتجات المشاريع المحلية في البلد المستورد .
وفي ضوء ذلك فانّ سياسة الاغراق يمكّن أن تتضمن المعاني التالية :
1.اتباع سياسة انتاجية من قبل الشركات المصدّرة ، تقوم على أساس الانتاج بنوعيات أفضل حتى وان كان من حيث الشكل ، وبأسعار أقل لأغراض التصدير ، والتعويض عنها من خلال المبيعات المخصصة للأسواق الداخلية .
2.اعتماد سياسة نقدية من قبل الدول المصدّرة تقوم على أساس القبول بانخفاض قيمة العملة المحلية ، أو اللجوء الى التخفيض المقصود بهدف زيادة القدرة التنافسية لمنتجات البلد المصدّرة الى الأسواق الخارجية وتحسين حالة ميزان الحساب الجاري في ميزان المدفوعات من خلال زيادة الصادرات وتقليل الاستيرادات . وتُعد مثل هذه السياسة التي تستخدم لأغراض دعم الصادرات ، شكّلا من أشكال الاغراق السلعي ـ وهو ما يُعرف ب ( اغراق الصرف ) .
والواضح انّ مثل هذه الاجراءات التي تقوم بها بعض البلدان المصدّرة تنطوي على الّحاق الأذى بالمصالح الاقتصادية للبلدان المستوردة ، ومن ثم فانّها تُعد سياسة غير مشروعة وتتنافى مع القواعد المتعارف عليها في منظمة التجارة العالمية ، ويكون من حق البلد الذي يواجّه سياسة الاغراق السلعي القيام بفرض القيود الكمركية السعرية وغير االسعرية لازالة الآثار السلبية المترتبة على مثل هذه السياسات وحماية منتجاتهِ الوطنية .
والملاحظ انّ بعض الدول المصدّرة للعراق لم تكتفِّ بما توفّر لمنتجاتها في الأسواق العراقية من تسهيلاتٍ فرضها واقع الظروف الاقتصادية التي يمّرُ بها الاقتصاد العراقي ، وانّما لجأ بعضُها الى اتباع سياسة الاغراق بغيّة زيادة حصصها التصديرية. وقد أصبح الكثير من جوانب الانتعاش الاقتصادي والتوسع في مستويات التشغيل في هذه الدول ، مرتبطاً بزيادة الحصص التصديرية للأسواق العراقية في ظل التخفيض الحاصل في قيمة عملتها مقابل الدولار والدينار العراقي .
وعلى الرغم من اقرار قانون حماية المنتجات العراقية رقم (11) لسنة 2010 , الاّ ان هذا القانون لم يكن كافيا لتوفير الحماية اللازمة للمنتج المحلي نظرا لتفوّق العوامل الجاذبة للاستيرادات واستمرار المشاكل التي تعاني منها الشركات والمعامل الانتاجية الوطنية رغم وجود الطاقات الانتاجية الكامنة التي تمتلكها هذه الشركات والمعامل والتي تنتظر تشغيلها لتلبية الاحتياجات المحلية والتعويض عن الكثير من السلع والمواد المستوردة .
والسؤال : كيفَ السبيل للخروج من فخ الاستيرادات ؟ انّ الواقع الذي آلَّ الى زيادة اعتماد العراق على الاستيرادات قد تكوَّنَ عبّرَ عددٍ من السنوات ، ومن ثم فانّ عملية الاصلاح وتصحيح المسار تتطلب اجراءاتٍ في الأمدّين القصير والطويل من أجل جعل عملية الاستيراد تجري لصالح تمويل الموازنة العامة للدولة ودعم جهود التنمية الاقتصادية ، ويمكن تلخيص بعض هذه الاجراءات من خلال النقاط التالية :
أولا : الغاء قرار مجلس الوزاء رقم (393) لسنة 2017 المتضمّن تقليص فئات الرسوم الى أربع فئات ، والتعويض عن ذلك بالتطبيق الكامل لقانون التعريفة الكمركية رقم 22 لسنة 2010 ، بعد اجراء بعض التعديلات الضرورية ، ومن هذه التعديلات :
1.زيادة عدد السلع في الحدود العليا لنسب التعريفات الكمركية من المجاميع السلعية التي تتوفر لها نسب عالية من التغطيّة من المنتجات المحلية ، وفقا لتقارير الموازين السلعية لوزارة التخطيط ، وكذلك من السلع غير الضرورية التي يمكّن تقليص الاستيرادات منها . فالملاحظ انّ نسبة التعرفة الكمركية 100% التي جاءت في قانون التعريفة الكمركية رقم 22 لسنة 2010 ، لم تشمل سوى سلعتين فقط ليس لهما أهمية ، كما انّ نسبة 80% لم تشمل سوى (16) سلعة ، و (23) سلعة مشمولة بنسبة 50% ، من اجمالي عدد السلع المفروضة عليها التعريفات والبالغة (6937) سلعة . الأمر الذي يتطلب اعادة هيكلة توزيع نسب التعريفات المفروضة على المجاميع السلعية ، بما يسهم في تحقيق الأهداف التمويلية والتنموية والاستجابة بشكلٍ أفضل لمتطلبات توفير السلع الأساسية والضرورية التي يحتاج اليها المجتمع .
2.مراجعة الضوابط المتعلقة بمنح الاعفاءات الكمركية والعمل على ترشيد وحوكمة هذه الاعفاءات وحصرها في المجالات التي يكون لها مسوّغات لتوفير مواد أولية ومستلزمات للمشاريع الانتاجية المحلية ، أو لسلعٍ ضرورية ليس لها نسب كافية من التغطيّة من المنتجات المحلية .
ثانيا : تطبيق اجراءات للسيطرة على المنافذ الحدودية وتنظيم عمليات ادخال السلع في اطار تطبيق آليات جديدة تساعد على تسهيل معاملات التخليص الكمركي وفق منهج النافذة الواحدة ، ومن خلال برامج لأتمتة المعاملات وتطبيق الجباية الألكترونية في تحصيل الايرادات الكمركية المفروضة على السلع المستورة .
ثالثا : اعادة تقويم اجراءات التدقيق في المستندات والوثائق المتعلقة بالسلع المستوردة ، من أجل ضبط القيّم الحقيقية لكميات السلع الداخلة عبر المنافذ الحدودية ، والمقاييس المستخدمة في تحديد المبالغ التي تفرض على هذه السلع وفقا للتعريفات الواردة في القانون .
رابعا : تغيير منهج التعامل مع المنتج المحلي في اطار المشتريات الحكومية بأرجحية تفضيل مميّزة تأخذ في الاعتبار المنافع التنموية وتشغيل الشركات والمعامل الانتاجية التي يمتلكها العراق ، ومن أجل الحد من معدلات البطالة والنهوض بواقع المنتج المحلي .
خامسا : زيادة مستوى التنسيق بين الجهات ذات العلاقة بعمليات الاستيراد ، من خلال وضع مناهج للاستيرادات السنوية ومنح اجازات الاستيراد وفق ضوابط تأخذ في الاعتبار الاحتياجات الفعلية من أنواع السلع المطلوب استيرادها في ضوء الامكانات المتاحة للمشاريع الانتاجية المحلية على تغطيّة الاحتياجات اللازمة من مختلف السلع والمواد .
سادسا : تعزيز منهج الدولة ضمن منطلقات جديدة تستهدف الحد من الاستيرادات وتشجيع الصادرات غير النفطية في اطار سياسات للاصلاح الاقتصادي ينبغي أن تتضمنها المرحلة المقبلة ، على صعيد اعادة هيكلة توزيع التخصيصات الاستثمارية في الموازنات السنوية للدولة ، ورفع نسبة هذه التخصيصات لوزارتي الصناعة والزراعة من أجل التمكّن من تطوير المشاريع السلعية الانتاجية وزيادة مساهمتها في انتاج بدائل الاستيرادات ، فضلا عن توفير الدعم اللازم للقطاع الخاص وتفعيل شراكتهُ مع الدولة لتطوير المنتجات المحلية وتعزيز قدرتها التنافسية ، والتحوّل نحو التصدير للأسواق الخارجية بما يُسهم في بناء علاقات تجارية متكافئة مع دول المنطقة تقوم على أساس الاستيراد والتصدير من المنتجات الصناعية والزراعية ، وتعديل المسار الخاطئ للتجارة الخارجية للعراق التي ما تزال معتمدةً على الاستيرادات من السلع والمواد المختلفة مقابل صادرات من النفط الخام التي تزيد نسبتُها عن 99% من اجمالي الصادرات العراقية .
[1] بيانات الموازنات السنوية للدولة للمدة 2006 ــ 2019 | المنشورة في الوقائع العراقية | أعداد متفرقة .
