أ.د عدنان حســين الخياط
باحث مشارك في قسم ادارة الازمات
مركز الدراسات الاستراتيجية – جامعة كربلاء
8 ايلول 2020
تعد تجربة مجلس الاعمار في العراق خلال عقد الخمسينيات من القرن الماضي ، من التجارب الأولى في المنطقة التي أسهمت في ايجاد اطار مؤسسي حكومي متخصص في انشاء مشاريع البنى التحتية والمشاريع التنموية في اطار دور الدولة الاستثماري . ومنذ بداية مرحلة الامتيازات النفطية في العراق ، تبلورت فكرة استخدام عوائد النفط لأغراض الاستثمار ، باعتبار أنّ النفط ما هو الاّ موردا ناضبا لا محال ، وانّ عوائدَه ينبغي أن تستخدم في بناء وتكوين موجودات من المشاريع ورؤوس الأموال المستدامة التي تسهم في تنويع وتعزيز ثروات البلاد الحقيقية الداعمة لعملية النمو والتنمية الاقتصادية .
وقد تم انشاء مجلس الاعمار بموجب القانون رقم (23) لسنة 1950 ، وذلك بناءا على اتفاق بين الحكومة العراقية والبنك الدولي لاقراض العراق مبلغاً قدرهُ (12,800) مليون دولار لانشاء المجلس وكبداية لعملهِ في تمويل (مشروع ريّ وادي الثرثار) ، حيث اشترط البنك الدولي أن يقوم العراق بتأسيس (وكالة مستقلة للتنمية) ، تمثّلت بانشاء مجلس الاعمار.
وتجدر الاشارة الى أنه منذ عام 1927 وتسلُم العراق لعوائد النفط الأولى من عقود الامتيازات النفطية ولغاية تأسيس مجلس الاعمار في عام 1950 ، كانت هنالك ميزانية منفصلة للانفاق الاستثماري الحكومي مموّلة من كامل عوائد النفط، أي بنسبة 100% ، وقد استمر العمل وفق هذه النسبة حتى بعد تأسيس مجلس الاعمار ولغاية عام 1957، حيث تم تخفيض هذه النسبة الى 70% من العوائد النفطية نتيجة لزيادة الموارد المالية على أثر اتفاقية مناصفة الأرباح مع شركات النفط التي تمّت في عام 1952 ، وكذلك الارتفاعات النسبية في أسعار النفط والصادرات النفطية ، حيث أسهمت هذه العوامل في زيادة الموارد المالية للدولة في المراحل اللاحقة ، ممّا استوجب اعادة توزيع هذه الموارد بين الموازنة العامة الاعتيادية والتخصيصات الاستثمارية لميزانية مجلس الاعمار ، وأصبحت نسبة ال70% معمولاً بها لانجاز برامج المجلس الانمائية من عام 1957 وحتى عام 1959، حيث تم الغاء المجلس وتحويل أنشطتهِ الاستثمارية الى الوزارات. وقد ازدادت حصة مجلس الاعمار من عوائد النفط من (23) مليون دينار في عام 1952 ، الى حوالي (39) مليون دينار عام 1954 ، والى أكثر من (42) مليون دينار عام 1955، وقد اشتمل قانون تأسيس مجلس الاعمار على القيام بالمهام التالية
1.اعداد الخطط الاقتصادية والمالية لتنمية وتنويع موارد البلاد وزيادة رفاهية المجتمع .
2.التخطيط والتنفيذ للمشروعات الانمائية في المجالات المختلفة .
3.اجراء المسوحات الشاملة للموارد الاقتصادية للبلاد .
4.تسليم المشروعات المنجزة للوزارات المختصة بغيّة ادارتها وتشغيلها واجراء أعمال الصيانة والادامة التي يتطلبها استمرار العمل في هذه المشروعات .
وعلى الرغم من أنّ مهام مجلس الاعمار التنموية قد شملت العديد من المجالات ، الاّ انّ تخصيصات الموارد المالية وعمليات تنفيذ المشاريع قد تركّزت ، بشكلٍ أساس ، على مشاريع الريّ وانشاء الطرق والجسور ، حيث حظيَّت مشاريع البنى التحتية بأهمية واضحة في خطط وبرامج مجلس الاعمار ، في حين كان هنالك اهتمام أقل بتنمية القطاعات الانتاجية الحقيقية في المجالات الصناعية والزراعية ، حيث تم التعويل على القطاع الخاص واقتصاد السوق في تنميتها . وقد وضع مجلس الاعمار أربعة برامج تنموية خلال عمرهِ الذي استمر لثمانِ سنوات ، لم تحظ َّ الصناعة بأية تخصيصات مالية في البرنامج الانمائي الأول ( 1951 ــ 1955 ) ، في حين بلغت هذه التخصيصات 13,4% من اجمالي الموارد المالية المخصصة للمجلس في البرنامج الرابع الذي كان مقرراً أن يستمرَ حتى عام 1961 .
ومع قلة الموارد المالية التي كانت متاحة في ذلك الوقت ، الاّ أنّ مجلس الاعمار استطاع انجاز العديد من المشاريع المهمة التي مايزال الكثير منها ماثلاً الى وقتنا الحاضر . ومن المشاريع التي أُنجزّت خلال العمر القصير للمجلس ، يمكن أن نذكر المشاريع التالية
1ــ معمل السكر في الموصل مع اقامة مزرعة نموذجية لزراعة البنجر .
2ــ معمل الطابوق الحديث في بغداد ( الوصي ) .
3ــ معمل النسيج القطني في الموصل .
4ــ معمل الاسمنت الحكومي في سرجنار .
5ــ معمل ألبان أبو غريب .
6ــ مشروع مزارع المسيّب الكبير .
7ــ محطة مبزل الصقلاوية .
8ــ انشاء عدد من الجسور في عموم مدن العراق .
9ــ انشاء عدد من محطات الطاقة الكهربائية .
10ــ انشاء عدد من شبكات الطرق البرية وخطوط السكك الحديد .
11ــ انشاء عدد من مشاريع الاسكان في محافظات العراق .
12ــ مشروع سد وبحيرة الثرثار .
13ــ مشروع سد الرمادي وبحيرة الحبانية .
14ــ مشروعا سد دوكان وسد دربندخان .
وهناك عدد من المشاريع التي تم اقتراحها من قبل مجلس الاعمار ، أو التي باشر المجلس بتنفيذها ولم تكتمل ، وتم اكمالها في الحقب التي تلت عام 1958 ، ومن هذه المشاريع :
1ــ مشروع بناية مدينة الطب في باب المعظم ببغداد .
2ــ بناية جامعة بغداد في الجادرية .
3ــ مستشفيا الكرخ والكاظمية .
4ــ المركز المدني في شارع الجمهورية والذي يضم مبنى أمانة بغداد ومبنى دائرة اسالة الماء.
5ــ سد (بطمه) المقام على نهر الزاب الصغير وخزان (بخمه) المقام على نهر الزاب الكبير .
6ــ معمل الورق في البصرة .
7ــ معمل الحديد والصلب في البصرة .
فضلا عن أنّ هنالك عدداً من المشاريع التي كانت مدرجة في البرامج الانمائية لمجلس الاعمار ، الاّ انّها لم تنفذ في المراحل اللاحقة ، ومن هذه المشاريع :
1.دار الأُوبرا في كرادة مريم .
2.مطار بغداد الجديد في الدورة .
3.اقامة فندق حديث في بغداد .
4.اقامة فندق حديث في كربلاء .
5.اقامة ملعب رياضي لكرة القدم قرب المحطة العالمية في الكرخ .
وفي ظل هذا التوجّه الذي تضمّن مساهمة الدولة في انشاء عددٍ من المشاريع التنموية ، لم تكن هذه المساهمة تهدف الى منافسة القطاع الخاص في الميدان الاقتصادي ، وانّما كان الهدف هو توفير مشاريع بنى تحتية ورأس مال اجتماعي لمساعدة القطاع الخاص وتحفيزهِ على زيادة الاستثمارات جنبا الى جنب مع استثمارات الدولة بغية توليد دفعة قوية لعملية التنمية الاقتصادية.
انّ استعراض بعض المشاريع التي تضمنتها البرامج الانمائية لمجلس الاعمار ، ليس من باب التمجيد للنظام الملكي الذي حكم البلاد في تلك المرحلة ، وانّما هو ذكّرٌ لمعطياتٍ اندرجّت في مسلسل ذاكرة تاريخ الاقتصاد العراقي ، ففي كل مرحلة من مراحل هذا التاريخ هنالك علامات من المنجزات التي تفرض على المتابعين والمراقبين التوقّف عندها ، وهذا هو ما يدعو الى استعادة الذاكرة التي أصبحت تتجّه نحو مجلس الاعمار كُلّما تم اسـتحضار ما يواجّه الاستثمارات والمشاريع الحكومية من اشكاليات في ظل المرحلة الراهنة وما ينتاب الكثير من هذه الاستثمارات والمشاريع التي تعدّدت جهات تنفيذها ، من فشلٍ وتلكؤٍ رغم الأموال الطائلة التي صُرفّت عليّها .
فما هي السـمات التي توفّرت لمجلس الاعمار ذيّ العدد المحدود من الأعضاء والامكانات المالية المعروفة في ذلك الوقت ، ممّا جعل هناك رغبة في اسـتنسـاخ تجربتهِ بعد مرور هذه السنوات الطويلة ؟
1.انّ تأسيس المجلس قد أسهم بعزل عوائد النفط عن الموازنة الاعتيادية للدولة وتخصيص الجزء الأعظم منها للمشاريع الاستثمارية ، ممّا أسهم في تعزيز قوة النفط في عملية التنمية الاقتصادية ، وتأكيد الدور الاستثماري للدولة ومسؤوليتها في توفير الدفعة القوية للاقتصاد من خلال انشاء العديد من المشاريع الانمائية لتعزيز الاستثمارات العامة والخاصة .
2.انّ تأسيس المجلس قد شكّل بدايةً ً صحيحة للحد من وقوع الاقتصاد العراقي في ( المرض الهولندي ) في المراحل الأولية من عمليات انتاج وتصدير النفط في العراق ، ممّا جعل من عوائد النفط أداةً للاستثمار وتقليل تأثير الزيادة الحاصلة في هذه العوائد على السلوك االاستهلاكي للمجتمع ، وساهم في زيادة اهتمام الدولة بتنويع الايرادات غير النفطية لتمويل الموازنة التشغيلية الجارية في تلك المرحلة .
3.الحد من توزيع قرارات الاستثمار وتنفيذ المشاريع الحكومية على جهات متعددة ، تتضارب مصالحها ومنافعها ، وتحويلها الى اطار مؤسسي حكومي مسؤول يتمتع بالاستقلالية عن الوزارات والجهات الحكومية الأخرى ذات العلاقة ، ممّا أسهم في تركّز المسؤولية وأعمال تنفيذ المشاريع ومنع تضارب الصلاحيات والمصالح وقيود الروتين الحكومي المعرقلة للاستثمارات ضمن معايير الجدوى الاقتصادية والاجتماعية والمنافع والتكاليف .
4.توظيف الامكانات المالية المتاحة من أجل الحصول على أفضل المنافع الممكنة من منجزات المشاريع الانمائية وبأقل الكلف الانشائية الممكنة ، في اطار المعايير المهنية في انجاز الأعمال.
5. توفّر الدعم الدولي من خلال توصيّة البنك الدولي بانشاء مثل هذا الاطار المستقل والموازي للمؤسسات الحكومية ، والمسؤول عن تنفيذ مشاريع الدولة الانمائية وفق برامج سنوية للاستثمارات الحكومية وأعمال الانجاز من المشاريع التي يمكّن أن تُشمل بالمعونات والمساعدات الدولية التي يحتاجها البلد .
6.استطاع نموذج مجلس الاعمار أن يُوفّر الطاقة الاستيعابية اللازمة للتخصيصات المالية لأعمال تنفيذ المشاريع الاستثمارية رغم اتساع حدود مسؤوليتهِ وتنوّع أعداد المشاريع التي تضمنتها برامجهُ الانمائية ، بل أنّ حدود طاقتهِ الاستيعابية قد فاقت حدود التخصيصات في كثيرٍ من الأحيان ، وقد شكّلَ ذلك أحد العوامل المهمة في تأجيل تنفيذ الكثير من المشاريع رغم تضمينها في برامجهِ الانمائية .
انّ ما تمخّض عن تجربة مجلس الاعمار من معطيات ، قد أدى الى توليد دوافع حقيقية لدى كثير من الجهات والمراقبين لشؤون الاستثمارات الحكومية بضرورة اعادة هذه التجربة في ضوء ما شهدتهُ المرحلة السابقة من نتائج سلبية كبيرة للأداء الاستثماري الحكومي والذي انعكس على تردي مستوى الخدمات الاجتماعية والبنى التحتية ، وأدى الى تعميق الهوة بين حجم الأموال المصروفة على تنفيذ المشاريع وحصيلة المنجزات الفعلية المتحققة ، ممّا جعل فكرة انشاء اطار مؤسسي لادارة الاستثمارات الحكومية تشكّل ضرورة ملحة ، ومن ثم فقد نصّت المادة (27) من قانون الموازنة العامة لسنة 2015 ، على انّ لمجلس الوزراء انشاء ( المجلس الأعلى للاعمار ) وينظّم ذلك بقانون خلال ثلاثة أشهر ، الاّ انّ هذه الفكرة لم تحظ َّ بالاهتمام اللازم حتى جاءت موافقة مجلس الوزراء في أيلول عام 2019 على تشريع قانون مجلس الاعمار ، وتحويله الى مجلس النواب من أجل تشريعهِ . وعلى الرغم من تشريع هذا القانون الاّ أنه لم يتم اقراره بعد ، وكانت هنالك العديد من الملاحظات التي وردّت على المواد التي تضمنها القانون من مختلف الأطراف المعنيّة وذات الاهتمام بهذا الموضوع .
وينبغي أن لايكون الاعجاب بمنجزات مجلس الاعمار خلال عقد الخمسينيات مسوّغاً لاستنساخ نموذجهِ من خلال القانون الجديد ، اذ انّ الظروف الاقتصادية والسياسية للعراق قد تغيّرت ، فضلا عن اختلاف حاجات المرحلة الراهنة والتي تتطلب دوراً فاعلاً من قبل الدولة من أجل تحفيز القطاع الخاص وتفعيل دوره في عملية التنمية الاقتصادية في اطار نموذج للشراكة بين القطاعين العام والخاص . ومن ثم فانّ نموذج مجلس الاعمار الجديد لابد أن يراعي حاجات وظروف المرحلة التي يمرُّ بها الاقتصاد العراقي ، وأن يكون هذا المجلس برئاسة رئيس الوزراء وعضوية بعض الوزراء والفنيين والمتخصصين في شؤون الاستثمارات وفق عددٍ يُقرّرهُ القانون ، ويتمتع بالاستقلالية المالية والادارية وعملية اتخاذ القرارات الاستثمارية وابرام العقود ، وأن تكون أدواتهُ التنفيذية شركات متخصصة في مجال أعمال البناء وتنفيذ المشاريع وفق المعايير الاقتصادية والمهنية ، يمكن تحويلها الى شركات مساهمة مختلطة فيما بعد ، تستطيع الدولة من خلالها تحديد نسبة مساهمتها في هذه الشركات لضمان التخطيط والتنفيذ للمشاريع الانمائية والبنى التحتية ذات الأهمية التي تحتاج اليها محافظات العراق ، وتنفيذ المشاريع وفق دراسات للجدوى الاقتصادية والاجتماعية ، ويتطلب ذلك أيضاً اعادة النظر بعمل هيئات الاستثمار والجهات الأخرى المسؤولة عن تنفيذ المشاريع في الأجهزة الحكومية .
انّ من ضمن ما يدعو الى دورٍ فاعلٍ للدولة في اصلاح قطاع الاستثمارات وعمليات تنفيذ المشاريع الحكومية ، هو انّ المرحلة المقبلة تتطلب استثماراتٍ واسعة بغيّة الاستجابة ومواجهة نوعين من التحديات : ــ
أولا : مشاريع اعادة اعمار المحافظات التي تضرّرت من العمليات العسكرية ، ونظراً لكون حجم الدمار والخراب الحاصل في هذه المحافظات كبيراً ، فانّ التخصيصات المالية في الموازنة العامة لن تكون كافية لمواجهة هذا التحدي ممّا يتطلب ضرورة الاستفادة من المنح والمساعدات الدولية المخصصة لاعادة الاعمار وفق آليات تنفيذ تراعي المعايير الاقتصادية وشروط الكفاءة والشفافية في صرف الأموال . ويُعد انشاء اطار مؤسسي حكومي مسؤول عن أعمال بناء المشاريع ، عاملاً محفّزاً للدول المانحة من أجل تشجيعها على الايفاء بالتزاماتها المالية تجاه مشاريع اعادة الاعمار في العراق .
ثانيا : انّ ما أسفرّت عنّهُ التجربة التنموية في العراق ، هو زيادة اعتماد الاقتصاد العراقي على عوائد النفط في ظل انخفاض مساهمة القطاعات الانتاجية السلعية ( الصناعة والزراعة ) في تكوين الناتج المحلي الاجمالي وزيادة الاعتماد على الاستيرادات ، فضلا عن اهمال الكثير من الأنشطة الاقتصادية ذات الأهمية في تنويع مصادر الدخل والثروة ، كالأنشطة السياحية التي يمتلك العراق الكثير من مقوماتها التاريخية والحضارية والدينية ، والتي ما تزال تنتظر تنفيذ المشاريع الاستثمارية كجزءٍ من عملية تنويع الاقتصاد الوطني وتقليل الاعتماد على عوائد النفط.
انّ مثل هذه المهام التنموية تحتاج الى حجمٍ كبير من الاستثمارات والمشاريع الحكومية تتجاوز حدود المهام التي اضطلع بها مجلس الاعمار التقليدي ابّان مرحلة الخمسينيات ، كذلك تتجاوز حدود الطاقة الاستيعابية المتاحة لدى الأجهزة التنفيذية في الوزارات والمحافظات وهيئات الاستثمار ضمن واقعها الحالي وما شهدتهُ تجربة المرحلة السابقة من نتائج ، ممّا يتطلب اطاراً مؤسسياً جديدا يأخذ على عاتقهِ الاضطلاع بمهام التخطيط والتنفيذ للمشاريع الحكومية ويسهم في توليد دفعة قوية للأنشطة الاستثمارية التي يحتاجها الاقتصاد العراقي .
