أ.د عدنان حســين الخياط / باحث مشارك في قسم ادارة الأزمات
مركز الدراسات الاستراتيجية / جامعة كربلاء
20 ايلول2020
تُعد الضرائب الكمركية أداةً مالية مهمة بيد الدولة تستطيع استخدامها من أجل تحقيق العديد من الأهداف ، ويُعد الهدف المالي المتضمن زيادة الايرادات الكمركية أحد الأهداف التي تسعى الدولة الى تحقيقها ، فضلا عن أهداف أخرى مهمة بالنسبة للاقتصاد العراقي الذي أصبح يعاني من شدة منافسة السلع الأجنبية المستوردة ، وهي منافسة غير عادلة للمشاريع الانتاجية المحلية ( الصناعية والزراعية ) ، نتيجة تدفق الكم الكبير من السلع المستوردة الذي أسهم في قتل الكثير من المصانع والمعامل والمشاريع الزراعية ، وأدى الى زيادة معدلات البطالة وزيادة اعتماد العراق على السلع المستوردة . ومن ثم لابد من اصلاح كمركي يتضمّن هدفاً أساسياً يتمثّل في زيادة الايرادات الكمركية مع تقليل حجم الاستيرادات ، ومن ضمنهِ اصلاح التعريفات الكمركية المفروضة على السلع المستوردة وفق نسبٍ من التعريفات تراعي الأهداف الحمائية للمنتجات الوطنية وترشيد الاستهلاك من أصناف السلع غير الضرورية ، أو تلك السلع التي يمكّن تعويضها محليا ، لتشجيع المشاريع الوطنية على اعادة أنشطتها الانتاجية والمساهمة في زيادة الايرادات من حصيلة الضرائب ، مع مراعاة خاصة للمواد والسلع الأساسية التي تحتاجها الطبقة الفقيرة والفئات الاجتماعية محدودة الدخل .
لقد كان لدى العراق قبل عام 2003 اطار قانوني ومؤسسي لتنظيم عمليات الاستيراد ، سواء ما يتعلق بوجود قانون للتعرفة الكمركية رقم 77 لسنة 1955 وقانون الكمارك رقم 23 لسنة 1984 ، وكذلك وجود آليات لتنظيم الاستيرادات تستند على منح اجازات الاستيراد واعداد مناهج للاستيرادات السنوية ، فضلا عن تنظيم وادارة التحويلات المالية الخارجية من خلال العمل الذي كانت تقوم به ( دائرة الرقابة على التحويل الخارجي ) التابعة للبنك المركزي العراقي . الاّ أنّ هذا الاطار المؤسسي المسؤول عن تنظيم عمليات الاستيراد قد تعرض الى الايقاف أو الالغاء بعد عام 2003 ، ممّا جعل عمليات الاستيراد وما يرتبط بها من اجراءات ، تدخل في مرحلة جديدة من عدم التنظيم والضبط وفق منهج سياسة ( الباب المفتوح ) بتطبيق قرار سلطة الائتلاف بفرض نسبة 5% كضريبة اعادة اعمار على قيمة الاستيرادات بعد عام 2003 .
انّ قرار سلطة الائتلاف القاضي بفرض ضريبة اعادة اعمار بنسبة 5% من قيمة الاستيرادات وايقاف العمل بقانون التعرفة الكمركية رقم 77 لسنة 1955 وقانون الكمارك رقم 23 لسنة 1984 ، قد نص على أن يتم العمل بهذا القرار ضمن سقف زمني مدتهُ سنتان ، ضمن مرحلة انتقالية لكي تستطيع الجهات المختصة بعد ذلك العودة الى تطبيق القوانين الكمركية التي كانت سائدة قبل عام 2003 . الاّ أنّ فشل سياسات التنمية في النهوض بواقع الاقتصاد العراقي ، وفي بناء اقتصاد سوق يعتمد التنويع الاقتصادي ، والذي كان منتظرا بناؤهُ على أسس حديثة وفق ما نص عليه الدستور العراقي ، قد ولّد ظروفا اقتصادية أدّت الى زيادة معدلات البطالة وارتفاع نسبة الفقر وانخفاض مستويات الدخول لفئات واسعة من المجتمع ، فضلا عن التأثيرات السلبية التي تعرضّت لها المشاريع الانتاجية ، مما جعلها غير قادرة على المنافسة أزاء السلع المستوردة ، حيث ساهمت هذه الظروف في زيادة اعتماد العراق على الاستيرادات وخلق ذرائع أمام العودة الى تطبيق القوانين الكمركية السابقة . ومن ثم فقد كان هناك استمرار في تطبيق قرار سلطة الائتلاف ، واستمرار ايقاف العمل بالقوانين الكمركية حتى بعد انتهاء المدة الزمنية للعمل بهذا القرار .
لم تتمكّن الجهات المختصة من العودة الى تطبيق قانون التعرفة الكمركية رقم 77 لسنة 1955 ، وبدلاً عن ذلك تم اصدار قانون جديد للتعرفة الكمركية ، هو القانون رقم 22 لسنة 2010 ، بذريعة انّ القانون القديم أصبح غير ملائم للظروف الجديدة للعراق ، كذلك لكثرة التعديلات التي طرأت على القانون القديم ، وأصبح التعويل على القانون الجديد الذي تعرّض تطبيقهُ هو الآخر الى الكثير من العقبات والتأجيلات تحت ذرائع مختلفة ، منها أنّ عملية تطبيق القانون يمكّن أن تؤدي الى ارتفاع أسعار المستهلك الى مستويات لا تتناسب مع حدود القوة الشرائية لأفراد المجتمع ، ومن ثم فقد كان هنالك تريّث في تطبيق القانون . واللافت انّ هذا التريّث قد طالت مدتهُ على الرغم ممّا تضمّنهُ القانون من نسبة كبيرة من الاعفاءات تصل الى 10% من اجمالي مجموع السلع التي فـُرضّت عليها التعريفات الكمركية ، وكذلك شمول الكثير من السلع والمواد الضرورية بنسب تعريفات منخفضة بهدف توفيرها بأسعار مناسبة ، فضلا عن مراعاة المواد والسلع الانتاجية بالاعفاءات والتعريفات المنخفضة[1] . ولذلك فانّ ما حصل من تأخير طويل في تطبيق القانون الجديد ، لم يكن مستندا الى مســوغاتٍ موضوعية وانّما الى تحقيق مصالح ذاتية ، وكان بالامكان منذ وقت مبكر بعد صدور القانون عام 2010 ، أن تكون هنالك اجراءات للمباشرة بعملية تطبيقهِ وفق مراحل تدريجية ، تراعي مسألة توفير السلع والمحافظة على استقرار الأسعار ، وفي الوقت نفسهِ تمكّن الاقتصاد الوطني من تحقيق الأهداف التي يتضمنها القانون .
انّ محاولة تطبيق قانون التعرفة الكمركية الجديد على مراحل ، قد توفّرّ لها اطار قانوني وفق قانون التعديل الثاني[2] ، الاّ أنّ هذا التعديل قد تضمّن أيضا الاستمرار في فرض ضريبة اعادة الاعمار بنسبة 5% على قيمة السلع المستوردة لحين انجاز مراحل تطبيق القانون . ومع ذلك فانّ مراحل تطبيق القانون لم يتم انجازها وفق ما هو مخطط ، حيث كان ينبغي الوصول الى التطبيق الكامل للقانون في 26| آب | 2016 ، على مراحل زمنية تتضمن اختيار وتسمية السلع ، ومن ثم فقد كانت هنالك معوقات أمام تطبيق القانون بشكلهِ الكامل .
وعلى وفق متطلبات الاستعداد الائتماني مع صندوق النقد الدولي ، والذي تطلب احداث زيادة في الايرادات غير النفطية لكي يتمكّن العراق من الايفاء بالتزاماتهِ المالية تجاه المؤسسات الدولية ، فقد جاء قرار مجلس الوزراء رقم (393) في 14| 11 | 2017 والذي تضمّن توحيد الرسم الكمركي على البنود الكمركية ضمن القسم الواحد ، وتقليص فئات الرسوم الى أربع فئات تتراوح نسبها بين (0,5ــ 30% ) بدلاً من حدود النسب ( 1ــ 100% ) الواردة في قانون التعرفة رقم 22 لسنة 2010 ، كبديل مؤقّت لقانون التعرفة الذي تم تعطيل تطبيقهُ ، على أن تتم المباشرة بتطبيق هذا القرار اعتباراً من بداية كانون الثاني 2018 .
لقد شهدت سنة 2018 تطبيق قرار مجلس الوزراء بتوحيد الرسم الكمركي ، تحقيق زيادة ملحوظة في الايرادات الكمركية ، حيث ازدادت حصيلة هذه الايرادات من ( 1,236,358 ) تريليون دينار مع قيمة استيرادات بلغت ( 26,253,728 ) تريليون دينار في عام 2017 ، أي بنسبة تعرفة كمركية بلغت 4,7% ، ازدادت بعدها الايرادات الى ( 1,691,738 ) تريليون دينار مع حصول انخفاض في قيمة الاستيرادات الى ( 13,436,546 ) تريليون دينار ، أي بتحقيق زيادة في نسبة التعرفة الكمركية من مجموع قيمة الاستيرادات بلغت 12,6% في عام 2018[3] ، مما يشير الى حصول تحسّـن في الأداء الكمركي بزيادة الايرادات مع تخفيض الاستيرادات ، على الرغم من أنّ قرار مجلس الوزراء قد تضمّن تقليصا لفئات الرسوم الواردة في قانون التعرفة رقم 22 لسنة 2010 ، والنزول بالحد الأعلى من 100% الى 30% ، أي أنّ حصول مثل هذا التحسّن في الايرادات الكمركية قد جاء على الرغم من التطبيق الجزئي لنسب التعريفات الواردة في أصل القانون .
ومن ثم فقد بقيَّ هناك عدد من الفجوات ذات علاقة بالأداء الكمركي ، تتمثّل الفجوة الأولى بين الايرادات الكمركية المتحققة وقيمة الاستيرادات للسلع الداخلة الى العراق خلال المدة 2005 ــ 2018 ، وذلك بانخفاض قيمة الايرادات الكمركية مقارنةً بقيمة الاستيرادات ، وبحدود تباعد لم تســفر الاّ عن نســبة 2,8% كمتوســط لنسبة التعرفة المتحققة على السلع المستوردة خلال المدة المذكورة ، ممّا يمكّن التعبير عنه بتخلف قيمة الايرادات الكمركية عن قيمة الاستيرادات بفجوةٍ واســعة نتيجة لأسباب عديدة لعلَّ أهمها ، هو التلكؤ الذي حصل في تطبيق قوانين التعرفة الكمركية ، ولاسيّما القانون رقم 22 لسنة 2010 والانفتاح الكبير على الاستيرادات ، وضعف وســائل الحوكمة والضبط في المنافذ الحدودية والادارة الكمركية المسؤولة عن دخول الســلع وعمليات التدقيق وتحصيل الايرادات .
أما فيما يتعلق بالفجوة الثانية ، فهيّ بين قيمة الاستيرادات ومبيعات البنك المركزي من الدولار من خلال منافذ بيع العملة . وقد نجم عن هذه الفجوة حصول اتســاع كبير لمبيعات الدولار ، وبنســبة 211% من قيمة الاستيرادات ، أي بمقدار تجاوز ضعف القيمة الاستيرادية للسلع الداخلة الى العراق كمتوســط خلال المدة 2005 ــ 2018[4] ، وهو ما يعني اتســاع التحويلات المالية بالعملة الأجنبية التي تباعدت كثيرا عمّا تحتاج اليه الاستيرادات ، مما يشير الى ارتفاع كلفة تمويل الاستيرادات التي يتحملها الاقتصاد الوطني من خلال منافذ بيع العملة. وهذا يتطلب اعادة النظر بالدور الذي تلعبهُ هذه الأداة من أدوات السياسة النقدية التي يُمارسها البنك المركزي وضرورة العمل على تحقيق الاصلاحات اللازمة في هذا المجال.
كما تظهر لدينا فجوات أخرى عند النظر الى علاقة الارتباط بين الايرادات الكمركية والناتج المحلي الاجمالي وحجم الايرادات العامة للدولة ، حيث يتضح ضعف الارتباط بين الايرادات الكمركية وكل من الناتج المحلي الاجمالي والايرادات الفعلية التي تحققت للموازنة العامة للدولة ، حيث لم تتجاوز نسبة الايرادات الكمركية الى الناتج المحلي الاجمالي 0,29% كمتوسط للمدة المشار اليها ، وهذا يعني انخفاض العبء الكمركي مقارنة بحجم الناتج المحلي الاجمالي . كما نلحظ وجود تدني في مساهمة الايرادات الكمركية في مجمل الايرادات العامة الفعلية ، والتي لم تشكّل سوى 0,70% كمتوسط للمدة نفســِها[5] ، ممّا يُعد مؤشراً آخر على ضعف الايرادات الكمركية المتحققة ، الأمر الذي يتطلب تفعيل مساهمة هذه الايرادات في اطار تطبيق القوانين والتعريفات الكمركية ، كما تتطلب زيادة الايرادات الكمركية حزمة من الاصلاحات الساندة لعمل الهيأة العامة للكمارك ، ومن هذه الاصلاحات نذكر ما يلي :
1ــ هناك ضرورة لتفعيل آليات عمليات الاستيراد الساندة لعمل الهيأة العامة للكمارك وتسهيل تطبيق القوانين الكمركية ، وذلك بادخال الاصلاحات الضرورية على نظام اجازات الاستيراد ومناهج الاستيراد السنوية ، بغيّة التعرف على احتياجات البلد من كميات ونوعيات السلع التي يمكّن استيرادها بعد الأخذ بنظر الاعتبار حدود الطاقات الانتاجية للمشاريع المحلية ونسب التغطية المتاحة من المنتجات المحلية ، والعمل على تنظيم اجازات الاستيراد بما يجعل الكميات المستوردة جزءاً مكملاً لما هو متاح محلياً لتلبية الاحتياجات من السلع والمحافظة على استقرار الأسعار ، وليس منافساً وكابحاً للمنتجات المحلية .
2ــ اصلاح ( آلية المدفوعات والتحويلات المالية الخارجية ) ، ولاسيّما ما يتعلق بتسديد قيمة السلع المستوردة والايفاء بالالتزامات المالية المتعلقة بالتجارة الخارجية ، من خلال اعادة العمل ب ( دائرة الرقابة على التحويل الخارجي ) التابعة للبنك المركزي العراقي واعتمادها كجهة مسؤولة عن التحويلات المالية ، ولاسيّما ما يتعلق بمدفوعات الاستيرادات ، في ضوء متطلبات المنهاج الاستيرادي واجازات الاستيراد والاعتمادات المستندية. ويتطلب ذلك أن يكون هنالك توجّه جديد لمراجعة سياسة البنك المركزي المتعلقة بمنافذ بيع العملة في اطار سياسة نقدية للتعويم التدريجي المدار لسعر الصرف ، واناطة مهمة الرقابة على التحويلات الخارجية الى دائرة الرقابة على التحويل الخارجي بعد اعادة العمل بها ، بما يجعل من سعر الصرف داعماً للمنتج المحلي ومساهماً في الحد من الاستيرادات التي تشهدها الأسواق العراقية.
3ــ اصلاح عمل الادارة الكمركية وتعزيز آليات وأساليب الحوكمة والضبط للوثائق والمستندات المتعلقة بكميات ونوعيات السلع المستوردة في المنافذ الحدودية وفقا للشروط والضوابط المعمول بها في الدول الأخرى ، لتسهيل عملية تدفق السلع من هذه المنافذ بموجب اجراءات كمركية كفوءة وسريعة ، من خلال التوسع في استخدام وسائل الحوكمة الألكترونية لضبط وحوكمة تحصيل الايرادات الكمركية وعملية التدقيق في الوثائق والمستندات وشهادات المنشأ ، والتأكد من مطابقة المواصفات النوعية والجودة والقيّم الحقيقية للاستيرادات .
4ــ كما تعد مسألة اصلاح الأداء الوظيفي والحد من ممارسات الفساد في المنافذ الحدودية من المسائل المهمة التي تساعد على زيادة الايرادات الكمركية وتطبيق الضوابط والتعليمات . وفي هذا المجال يمكّن للهيأة العامة للكمارك أن تعمل على تطبيق نظام للحوافز والمخصصات الاضافية يرتبط بنسب الزيادات المتحققة في الايرادات الكمركية والتطور الذي يحصل في انجاز المعاملات وتحسين الأداء الوظيفي الكمركي في المنافذ الحدودية .
5ــ تمكين الهيأة العامة للكمارك من تطبيق القوانين الكمركية ، كجهةٍ مهنية مستقلة ، وتفعيل دور الدولة الاقتصادي في اصلاح السياسات الاقتصادية وتوسيع مساهمة القطاع الخاص في عملية التنمية الاقتصادية ، والحد من معدلات البطالة بما يسمح بزيادة الدخول ورفع القوة الشرائية لذوي الدخول المحدودة ، وفق برامج وحزم متكاملة للاصلاحات الاقتصادية والمالية لتنويع الاقتصاد الوطني وتوفير البيئة والظروف الملائمة لتطبيق القوانين الكمركية والضريبية ، بما يجعل من تطبيق هذه القوانين داعماً ومعززاً لعملية التنمية الاقتصادية ورفاهية المجتمع وليس عبئــاً عليها .
6ــ أن تبادر الهيأة العامة للكمارك عن طريق وزارة المالية للعمل على اجراء التطبيق الكامل لقانون التعرفة الكمركية رقم 22 لسنة 2010 ، والغاء قرار مجلس الوزراء لعام 2017 المتضمن تقليص فئات الرسوم . اذ ان اكمال تطبيق قانون التعرفة أصبح يمثّل ضرورةً مالية واقتصادية مُلحّة تتطلبها عملية الاصلاحات الاقتصادية والمالية التي يحتاجها الاقتصاد العراقي في المرحلة الحالية التي يعاني منها العراق من أزمة مالية شديدة ، وكذلك لتلبية متطلبات المرحلة المقبلة في اطار التوجّه نحو زيادة الايرادات الكمركية والحد من الاستيرادات وتوفير الحماية للمنتجات الوطنية ، مع دراسة امكانية اعادة الهيكلة لبعض السلع والتعريفات الكمركية التي وردّت في القانون في ضوء المعطيات والظروف الاقتصادية المســتجدّة وحاجة أفراد المجتمع الى السلع الأساسية المناسبة ، وبموجب مراحل اضافية تسمح باصدار قانون لاجراء التعديلات اللازمة على نسب التعريفات المتعلقة ببعض السلع لغرض تلبية ما هو أساسي وتقليل الاستيرادات من بعض الأصناف من السلع غير الضرورية أو تلك التي يُمكّن توفيرها محليا ، أو لحماية الصحة العامة ، وكذلك من أجل تحقيق أهداف أخرى تتعلق بترشيد الاستهلاك من بعض السلع الترفيّة التي يمكّن أن تُشمل بنسبٍ أعلى من التعريفات الواردة في النسخة الأصلية للقانون ، مع اجراء مراجعة موضوعية للاعفاءات المعمول بها بغيّة ترشيدها . ومن شأن هذه الاصلاحات أن تساعدَ على اصلاح الفجوة الواسعة بين متوسط نسبة التعرفة على الاستيرادات وقيمة الاستيرادات الفعلية ، بما ينسجم مع المعايير السائدة في العديد من دول المنطقة ، حيث يصل متوسط نسبة التعرفة الى ما يزيد عن 20% من قيمة الاستيرادات . واذا ما أخذنا بنظر الاعتبار انّ قيمة الاستيرادات للعراق تُقدّر بنحو ( 50 ) مليار دولار سنوياً ، أي في حدود (60) تريليون دينار ، فانّ هذا يعني انّ اجراء هذه الاصلاحات ، من شأنه أن يوفّر ايرادات كمركية للموازنة العامة تقدّر بنحو (12) تريليون دينار سنويا على أقل تقدير ، وانّ مثل هذا المبلغ يمكّن زيادتهُ في ضوء اجراءات الحوكمة الواجب ادخالها على عملية تحصيل الايرادات الكمركية ، بما يُسهم في زيادة ايرادات الموازنة العامة من الضرائب الكمركية ، والايفاء بجانبٍ مهم من متطلبات الاصلاحات المالية والاقتصادية التي يدعو اليّهِا صندوق النقد الدولي والمؤسسات المالية الدولية .
7.ضرورة توحيد نسب التعريفات الكمركية المفروضة على السلع الداخلة عبر المنافذ الحدودية للعراق ، بما في ذلك منافذ اقليم كردستان ، وفقاً لقانون التعرفة الكمركية الاتحادي رقم (22) لسنة 2010 ، وتنظيم عملية الربط الألكتروني وتحصيل الايرادات الكمركية في جميع المنافذ الحدودية للعراق ، في اطار دورٍ حازم للدولة لازالة جميع المنافذ غير الرسمية من خلال التعاون والتنسيق بين الاقليم والحكومة المركزية وجميع المحافظات الأخرى ، من أجل المساهمة في تعزيز سلطة الدولة على هذه المنافذ وتسهيل اجراءات دخول السلع وتطبيق التعليمات والقوانين .
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
الهوامش :
1)انظر : الجداول المتعلقة بنسب التعريفات الكمركية المفروضة على المجاميع السلعية وفق قانون التعرفة الكمركية رقم (22) لسنة 2010 المنشور في الوقائع العراقية | العدد (4170) .
2)انظر : قانون التعديل الثاني لقانون التعرفة الكمركية رقم (22) لسنة 2010 المنشور في الوقائع العراقية | العدد (4287) .
3)بيانات الهيأة العامة للكمارك بخصوص الايرادات الكمركية وقيمة الاستيرادات .
4)التقارير الاقتصادية السنوية للبنك المركزي العراقي لسنوات متعددة بخصوص مبيعات الدولار .
5)وزارة التخطيط | الجهاز المركزي للاحصاء | المجاميع الاحصائية السنوية لسنوات متعددة | كذلك تقارير تنفيذ الموازنة العامة ــ وزارة المالية | دائرة المحاسبة .
[1] انظر : الجداول المتعلقة بنسب التعريفات المفروضة على المجاميع السلعية وفق قانون التعرفة الكمركية رقم (22) لسنة 2010 المنشورة في الوقائع العراقية | العدد ( 4170 ) .
[2] انظر : قانون التعديل الثاني لقانون التعرفة الكمركية رقم (22) لسنة 2010 المنشور في الوقائع العراقية | بالعدد (4287) .
[3] بيانات الهيأة العامة للكمارك بخصوص الايرادات الكمركية وقيمة الاستيرادات .
[4] التقارير الاقتصادية السنوية للبنك المركزي العراقي لسنوات متعددة بخصوص مبيعات الدولار .
[5] الجهاز المركزي للاحصاء | المجاميع الاحصائية االسنوية لسنوات متعددة | كذلك تقارير تنفيذ الموازنة العامة ــ وزارة المالية | دائرة المحاسبة .
