أ. د عدنان حســين الخياط
باحث مشارك في قسم ادارة الازمات
مركز الدراسات الاستراتيجية/ جامعة كربلاء
1 اذار 2021
لقد ساهمت الأزمة المالية التي شهدها الاقتصاد العراقي بسبب الركود الاقتصادي العالمي وانخفاض الايرادات النفطية ، في اتساع الفجوة بين كميّات الطلب على الدولار والكميّات المعروضة من هذه العملة رغم زيادة مبيعات الدولار من خلال نافذة بيع العملة ، فلم تستطع امكانات العرض التي تأثّرت بالأزمة المالية من مجاراة الطلب المتزايد في ظل سعر صرف النافذة الرخيص الذي كان سائدا قبل اجراء التخفيض في العشرين من كانون الأول 2020.
وقد أخذت تتولّد ضغوطٌ على حجم الاحتياطيات الدولية للبنك المركزي وتسهم في تخفيضها الى مستوياتٍ لم تعد مقبولة في حالة استمرار عوائد النفط ومبيعات الدولار على الوضع الذي كانت عليهِ قبل التخفيض ، ممّا قد يؤدي الى الاخلال بالمعايير النقدية والمالية التي تحافظ على سلامة الوضع المالي والنقدي من العجز التام في اطار الحسابات والتوقعات المستقبلية.
لقد ظلّت السياسة النقدية مسايرةً للسياسة المالية لاستيعاب حالة التوسع المالي في النفقات العامة للدولة ، في ظل اشتداد السمةِ الريعية للاقتصاد العراقي ، وما رافق ذلك من تضاربٍ بين مسارات السياسات الاقتصادية ، كالسياسة التجارية الذاهبة نحو تشجيع الاستيرادات والسياسة النقدية الذاهبة نحو التحرير النقدي والمالي ، وكذلك المسار الذي اتخذتهُ السياسة المالية في توسيع نفقاتها التشغيلية الجارية ، مع الاستمرار في منهج السياسة الاقتصادية العامة الداعم لترسيخ قوى الاقتصاد الريعي والدولة الريعية عبر السنوات السابقة من الأداء الاقتصادي المعظِّـِم لدور ومساهمة قطاع النفط الخام والكابح للتنويع الاقتصادي ولدور ومساهمة القطاعات السلعية الانتاجية في الأنشطة الصناعية والزراعية والسياحية ، التي يمتلك منها الاقتصاد العراقي الكثير من المقومات وعناصر التنمية والتطور .
لقد أصبح تركيز السياسة النقدية منصبّاً على كيفية السيطرة على الكتلة النقدية الناجمة عن التدفقات المالية التي تولّدها النفقات العامة للدولة ، في ظل وجود مشكلة حقيقية في هيكل الانفاق الحكومي ، ولاسيّما ما يتعلق بالنفقات التشغيلية الجارية التي تتطلب الاصلاح والترشيد. كما انّ عملية تمويل الاستيرادات بالعملة الأجنبية من قبل البنك المركزي ومن خلال نافذة بيع العملة انّما تجري من جانبٍ واحد ومن عوائد النفط الدولارية في ظل عدم امكانية القطاع الخاص من تمويل نفسهِ بالعملة الأجنبية نظراً لسلوك التجارة العراقية غير النفطية باتجاه الاستيرادات دون الصادرات . ومن ثم فقد أصبحت نافذة بيع العملة في البنك المركزي الرافد الأساس لتمويل عناصر الطلب على العملة الأجنبية ، على الرغم ممّا يكتنف بعضَ هذه العناصر من اسرافٍ وعدم رشادة لا تنسجم مع الأهداف التي تسعى الى تحقيقها السياسة النقدية.
وقد اعتمدت السياسة النقدية على حجم الاحتياطيات الدولية المتأتية من عوائد النفط لدعم الدينار في ظل فشل السياسات الاقتصادية القادرة على تفعيل قوة الموارد الاقتصادية التي يمتلكها الاقتصاد العراقي للنهوض بالواقع الصناعي والزراعي والواقع السياحي في البلاد ، وتوليد غطاءٍ حقيقي لسعر صرف العملة المحلية وتقليل اعتمادهِ على عوائد الريع النفطي المرتبطة بظروف وتقلبات أسواق النفط العالمية.
وعند تتبع مسار مبيعات البنك المركزي من الدولار ، نلحظ بأنّ اجمالي المبيعات قد بلغ (554,188) مليار دولار خلال المدة 2004 ــ 2019[1] ، وقد شكّل بيع الدولار الرخيص في نافذة بيع العملة , وفق سعر الصرف قبل التخفيض , عاملًا مهماً في زيادة المبيعات خلال المدة المذكورة ، ليس لأغراض تمويل الاستيرادات فحسب وانّما لمختلف أغراض الطلب على العملة الأجنبية ، والتي يعتبر البنك المركزي نفسهُ مسؤولاً عن تلبيتها . لقد اتسم سعر صرف الدينار العراقي مقابل الدولار بالثبات النسبي بعد عام 2003 ، ولاسيّما في السنوات الأولى لتطبيق اجراء ( نافذة بيع العملة الأجنبية ) في تشرين الأول من عام 2003 ، حيث بلغ (1453) دينار للدولار الواحد في عام 2004 ، بعد أن كان قبل ذلك يعادل نحو (3000) دينار للدولار الواحد في بعض سنوات عقد التسعينيات من القرن العشرين وقبيل عملية التغيير عام 2003 . وبقيَّ المستوى الذي بلغهُ سعر صرف الدينار العراقي مقابل الدولار في عام 2004 يتمتعُ بالثبات النسبي حتى عام 2006 حيث تم رفعهُ بشكلٍ تدريجي من قبل السلطة النقدية حتى بلغ معدل السعر (1160) دينار للدولار الواحد في عام 2012 ، في حين بلغ معدل سعر الصرف الموازي في السنةِ نفسِها (1233) . وبعد ذلك استمرت أسعار الصرف الرسمية في نافذة بيع العملة تتحرك وفق اتجاهاتٍ محدودة في ضوء الزيادة الحاصلة في الطلب على العملة الأجنبية وحجم الاحتياطيات الدولية لدى البنك المركزي ، حتى بلغ المعدل (1190) منذ عام 2017 وحتى حصول اجراء التخفيض في كانون الأول 2020.
لقد كانت سنة 2004 تمثّلُ فرصةً لتحقيق ادارة أفضل لسعر الصرف عند مستوى سعر نافذة (1453) وسعر موازي (1453) ، وكان يمكّن للسـلطة النقدية أن تدافع عن سعر الصرف عندَ هذا المستوى من السعر دون اللجوء الى رفع سعر قيمة الدينار في نافذة بيع العملة دون أن تكون هنالك استحقاقاتٌ حقيقية لفعلٍ تنموي على مستوي القطاعات الانتاجية ، ممّا جعلَ سعر الصرف يبتعدُ كثيراً عن واقع المعطياتِ الاقتصادية التنموية وتداعيات الأزمات المالية التي تنجم عن صدمات انخفاض أسعار النفط وانخفاض الايرادات النفطية . انّ دعم نافذة بيع العملة للدينار العراقي قبل اجراء التخفيض , قد جرى في اطار تكلفةٍ نقدية مرتفعة، اذ بلغ اجمالي الأرباح التي تحققت في سوق الصرف الموازي نحو (20,896,766)[2] ترليون دينار خلال المدة 2004 ــ 2019 . وهو مبلغ يضاف على أسعار المستهلك في الأسواق المحلية ، حيث يُعد سعر الصرف الموازي العامل الأكثر تأثيراً في أسعار الاستيرادات بغض النظر عن مستوى سعر الصرف في نافذة بيع العملة. كما انّ سعر الصرف المغالى به بعد عام 2004 ، قد شكّل حافزا لاتساع الاستيرادات واضعاف تنافسية المنتجات المحلية المتاحة ، أو التي كان بالامكان تنميتها وتطويرها للتعويض عن جانبٍ من السلع المستوردة ، في ظل انخفاض الدور الحكومي في دعم القطاع الخاص والمشاريع الانتاجية المحلية وعدم تفعيل القوانين الاقتصادية لحماية المنتج الوطني ، كقانون التعرفة الكمركية رقم (22) لسنة 2010 ، وقانون حماية المنتجات العراقية رقم (11) لسنة 2010.
وفي ظل الواقع الاقتصادي والمالي الذي تمخّضَ عن منهج السياسات الاقتصادية الكلية بعد عام 2003 ، فانّ مسار العلاقة بين سياسة سعر الصرف الرسمي في نافذة بيع العملة ، والذي اتسمَّ بالثبات النسبي ، وبين سعر الصرف الموازي في سوق العملة ، وكذلك ما تحقق من ايراداتٍ كمركية من الحجم الكبير من الاستيرادات ، قد أسفّرَ عن تحقيق حصيلة (ضريبة كمركية ســالبة) عند المقارنة بين اجمالي الأرباح المتحققة في سوق الصرف الموازي والايرادات الكمركية التي تحققت من الاستيرادات :
أولاً: فقد بلغ اجمالي قيمة الاستيرادات (771,612,777) ترليون دينار خلال المدة 2004-2019.[3]
ثانياً: بلغ اجمالي حصيلة الايرادات الكمركية (8,823,193) ترليون دينار للمدة نفسـِـها[4].
ثالثاً: بلغ معدل التعرفة الكمركية المفروضة على السلع المستوردة ( 1,14% ) كمعدل للمدة المذكورة من خلال نسبة الايرادات الكمركية الى قيمة الاستيرادات . وتعد هذه النسبة منخفضة جدا بالمقارنة مع مثيلاتِها في الدول المجاورة والتي تصل الى ما يزيد عن (10% ) من قيمة السلع المستوردة . ممّا يوضح مدى تدنّي مستوى فعالية الضريبة الكمركية في المساهمة في تنويع الايرادات غير النفطية وحماية المنتج المحلي ، بسبب عدم تفعيل تطبيق القوانين الكمركية بما ينبغي , وضعف أساليب السيطرة والحوكمة في المنافذ الحدودية .
رابعاً: وعند المقارنة بين الحصيلة النهائية لاجمالي الايرادات الكمركية المتحققة خلال المدة 2004 ــ 2019 ، مع قيمة الأرباح المتحققة من سعر الصرف الموازي للمدةِ نفسِها والتي بلغت (20,885,046) ترليون دينار ، نجد بأنّ حصيلة الأرباح من سوق الصرف الموازي قد تفوّقّت كثيراً على قيمة الايرادات الكمركية ، ممّا يعني حصول الدولة على (ضريبة كمركية سالبة )، بلغت قيمتُها (12,061,853) ترليون دينار خلال مجموع سنوات المدة المذكورة .
انّ استمرار تراكم العوامل المؤثرة في زيادة الطلب على العملة الأجنبية لأغراض الاستيرادات على وجه الخصوص والتحويلات المالية الأخرى ، دون تفعيل عوامل زيادة العرض من العملة الأجنبية ، واعتماد هذا العرض بشكل أساس على ايرادات النفط المحتكرة من قبل الدولة ، قد أدى الى توليد ضغوطٍ شديدة على أدواتِ السياسة النقدية من أجل الحفاظ على استقرار سعر صرف الدينار العراقي مقابل الدولار ومن خلال تكلفةٍ نقدية مرتفعة لدعم قيمة الدينار والحفاظ على مستوى ملائم لاستقرار الأسعار المحلية قبل اجراء عملية التخفيض ، في ظل استمرار حالة العجز الواضح لمخرجات القطاعاتِ الاقتصادية الحقيقية عن تقديم الدعمِ والغطاء الحقيقي لسعر صرف الدينار العراقي مقابل الدولار.
لقد حرصّت السلطة النقدية على التمسّك بسعر الصرف المغالى به خلال السنوات السابقة ، ولحين تخفيض قيمة الدينار العراقي مقابل الدولار في كانون الأول 2020 ، كأحد الإجراءات للحد من تداعيات الأزمة المالية التي تعرض لها الاقتصاد العراقي بسبب جائحة (كورونا) في ظل ما شهدتهُ مرحلة الأزمة المالية من انخفاضٍ في حجم الايرادات النفطية والاحتياطيات الدولية ، وزيادة الاعتماد على القروض لتمويل النفقات من الرواتب والأجور. ويمكن بيان بعض الملاحظات المتعلقة باجراء التخفيض لقيمة العملة :
أولاً: انّ اجراء تخفيض قيمة الدينار قد شـكّل صدمةً من حيث التوقيت ومن حيث نسبة التخفيض التي تجاوزت 22% من قيمة الدينار العراقي ، حيث تحوّل سعر الصرف في وقتٍ قصير من ( 1190 دينار للدولار الواحد الى1450 دينار للدولار الواحد ) . ومن ثم فانّ مثل هذه النسبة العالية من التخفيض المفاجئ يمكّن أن يكون لها تداعيات اقتصادية واجتماعية على الكثير من الفئات الاجتماعية ، ولاسيّما الفئات ذات الدخل المحدود ومتوسطة الدخل ، اذ سيميل معدل التضخم نحو الارتفاع ولاسيّما أسعار السلع والمواد المستوردة ، فضلا عن حالة الارباك التي تتولد عن هذا المستوى من التخفيض على مجمل الأنشطة الاقتصادية والتعاملات التجارية وعلاقات التسويات المالية والمدفوعات بين الدائنين والمدينين ، في ظل الاختلاف في المراكز المالية لأطراف التعاملات والذي نجم عن التخفيض ، ولحين التكيّف للواقع النقدي والمالي الجديد .
ثانياً: انّ فكرةَ اجراء تخفيض قيمة العملة المحلية في ظل ما آل اليهِ الواقع الاقتصادي والمالي في العراق ، تُعدُّ فكرةً مطروحة منذ وقتٍ ليس بالقصير ، وهي فكرةٌ مقبولة من حيث المبدأ في اطار اجراءات الاصلاح الاقتصادي ، ولكن ليس وفق الطريقة التي حصلت فيها ، وكان بالامكان توزيع العجز المالي بين تخفيض قيمة العملة وفق نسبةٍ أقل مع تفعيل اجراءات الاصلاح لزيادة الموارد المالية الأخرى غير النفطية ، ولاسيّما الايرادات من الضريبة الكمركية والمنافذ الحدودية وبيع المشتقات النفطية ، ومصادر الايرادات الحكومية الأخرى ، والحد من حالات التهرب الضريبي في الأنشطة الاقتصادية ، كما انّ اجراء التخفيض لكي يكون مقبولا اقتصاديا واجتماعيا ، ينبغي أن ترافقهُ حزمةٌ من الاجراءات الهادفة الى دعم الفئات الاجتماعية محدودة الدخل من خلال برامج للتعويض المادي والعيني واتخاذ إجراءات جديّة لاصلاح حالة البطاقة التموينية .
ثالثاً: على الرغم من شدةِ الصدمة التي تولّدت عن تخفيض قيمة الدينار وفق هذه النسبة المرتفعة ، الاّ انّ ما نجم عنها من تأثير مباشر على مبيعات البنك المركزي اليومية من الدولار وسعر الصرف الموازي ، كان تأثيراً واضحا من خلال انخفاض الطلب على الدولار في نافذة بيع العملة بما يزيد عن 100% ، حيث انخفض معدل مبيعات الدولار في نافذة بيع العملة الى نحو (42) مليون دولار يوميا كمعدل لأيام شهريّ كانون الثاني وشــباط 2021[5] , في حين كان هذا المعدل قد بلغ حدودا تصل الى ما يزيد عن (200) مليون دولار يوميا قبل اجراء التخفيض , وهو ما يعني اصلاح وترشيد عمل نافذة بيع العملة وحصرها ضمن الاحتياجات الضرورية والحقيقية في تمويل مكونات الاستيرادات الفعلية وعناصر الطلب الحقيقي الأخرى والحد من حالات المضاربة في سوق العملة . وقد أدى ذلك الى جعل سعر الصرف الموازي في البورصة يتقارب مع سعر الصرف الرسمي في نافذة بيع العملة وأن يكون أكثر استقرارا ، في ظل انخفاض الطلب على الدولار واتجاه بعض الشركات ومكاتب الصيرفة والمصارف التي كانت تتعامل مع الدولار الرخيص لكسب الأرباح السريعة ، الى تقليل طلباتها وفق الظروف الجديدة .
رابعاً: انّ ارتفاع سعر الصرف الموازي في المراحل القادمة لكي يتجاوز السعر الرسمي ، سوف يعتمد على الكميات المطلوبة من العملة الأجنبية عبر نافذة بيع العملة والسوق الموازي ، وقد يستغرق ذلك وقتاً لكي تتكيّف الأسعار لظروف السوق الجديدة . وعموما فانّ مستوى الطلب على الدولار سوف لن يعودَ الى سابق عهدهِ ، وهذه تمثّلُ حسـنةً لعملية التخفيض التي أسهمت في كبح جماح عناصر الطلب غير الحقيقية على العملة الأجنبية من خلال تقويض أرباحها وازاحة جزءٍ منها من سوق الصرف الموازي ونافذة بيع العملة .
خامساً: وفيما يتعلق بالانعكاسات المالية والنقدية لعملية التخفيض ، يمكن أن يؤدي ذلك الى زيادة في الإيرادات المالية للموازنة من عملية التخفيض ، مع امكانية تخفيض المبيعات من الدولار من خلال نافذة بيع العملة وما يتولّد عن ذلك من انعكاسات إيجابية تسهم في زيادة رصيد الاحتياطيات الدولية للبنك المركزي ، فضلا عن تقليل الحاجة الى الاقتراض لتمويل العجز الافتراضي المخطط في موازنة 2021 , في ضوء التحســن في أسعار النفط .
سادساً: انّ اجراءات تخفيض قيمةِ العملة المحلية وتدابير الاجراءاتِ الأخرى ضمن موازنة 2021 ، تبقى محدودةَ التأثير دون أن تُرافقها حزمةٌ من الاصلاحات الاقتصادية والمالية على مستوى الاقتصاد الكلي . حيثُ انّ هذه الاجراءات تم اتخاذُها لحاجة اقتضتّها ظروف اعداد موازنة 2021 ، وهي تبقى معالجةً مرحلية للأزمةِ المالية . ومن ثم فانّ العلاج الحقيقي للواقع الاقتصادي والمالي في العراق ، يتطلب احداث تغييراتٍ جوهرية في السياسات الاقتصادية ، وفي مقدمتِها سياسات تفعيل دور القطاع الخاص في عملية التنمية الاقتصادية والحد من التأثيرات الذي تُمارسها سياسة النفقات العامة للدولة ، ولاسيّما في عناصرها التشغيلية والاستهلاكية غير المنتجة على اتساع حجم الكتلة النقدية وزيادة حجم الاستيرادات ، ممّا يستوجب اصلاح مختلف عناصر النفقات العامة والحد من ممارساتِ الفساد الواقعة عليها ، وتفعيل سياساتٍ للتنويع الاقتصادي من أجل النهوض بواقع المشاريع الصناعية والزراعية المحلية وتطوير القطاع السياحي وزيادة معدل تشغيل قوة العمل الوطنية ، بما يسهم في معالجة الاختلالات الهيكلية في الاقتصاد العراقي وتقليل الاعتماد على موارد النفط ، وزيادة مساهمة الإيرادات غير النفطية في تمويل الموازنة العامة وتوفير غطاءٍ حقيقي لسعر صرف الدينار العراقي مقابل العملات الأخرى.
[1] النشرات الاحصائية والتقارير الاقتصادية السنوية للبنك المركزي العراقي لسنوات متعددة .
[2] تم حساب مجمل أرباح سوق الصرف الموازي من خلال الفروقات بين سعر الصرف الرسمي في نافذة بيع العملة وسعر الصرف الموازي خلال المدة المذكورة || النشـرات الاحصائية والتقارير الاقتصادية السنوية للبنك المركزي العراقي لسنوات متعددة .
[3] التقارير الاقتصادية السنوية للبنك المركزي العراقي لسنوات متعددة .
[4] الهيأة العامة للكمارك | بيانات قيمة الإيرادات .
[5] بيانات نافذة بيع العملة للبنك المركزي العراقي لشهريّ كانون الثاني وشــباط 2021 .
