أ.م.د.حيدر حسين آل طعمة
مركز الدراسات الاستراتيجية/جامعة كربلاء
نيسان 2015
قد تكون أكثر القضايا إثارة للجدل وتعددا في الآراء الاقتصادية في مختلف بلدان العالم ومنها العراق هي مسالة الاستقلالية التي تحظى بها
السلطات النقدية ممثلة بالبنك المركزي عن الحكومة. بمعنى: إبعاد التأثيرات أو التدخلات الحكومية عن قرارات السياسة النقدية. لقد جعلت الطبيعة الريعية للاقتصاد العراقي، وبشكل خاص من خلال الإنتاج النفطي والإيرادات النفطية، عرض النقد ونموه مرتبطين تلقائيا بالمركز المالي للحكومة وبسياساتها الإنفاقية. كما أدى ذلك لأن تكون السياسة النقدية مسايرة للسياسة المالية التوسعية، فأصبحت تضخمية تماما، وهو ما ضاعف الضغوط التضخمية، وخاصة في عقد التسعينات من القرن الماضي، حيث ألحق الحصار الاقتصادي أضراراً كبيرة بالسياسة النقدية، وعمل على تعميق مسايرتها للسياسة المالية التي باتت تعتمد على التمويل بالعجز من خلال الإصدار النقدي الجديد. في ظل هذه الظروف المتأزمة، وبعد غزو العراق عام 2003، صدر قانون البنك المركزي العراقي رقم (56) لعام 2004، مانحا البنك المركزي درجة عالية من الاستقلالية. وقد اتخذت السياسة النقدية بموجب القانون المذكور إطارا نقديا جرى تصميمه على وفق الأهداف التي تم اعتمادها لتحقيق الاستقرار في الأسعار المحلية (أي خفض التضخم) والحفاظ على نظام مالي ثابت يعزز النمو والاستقرار الاقتصادي. كما شكل تثبيت مبدأ استقلالية البنك المركزي العراقي في القانون المذكور نقلة نوعية في النظام الاقتصادي للبلاد وظاهرة جديدة غير مألوفة في المنطقة أيضا. وجاء ذلك بعد تجارب مريرة كان التضخم الجامح وانهيار الدينار العراقي وضياع ثروات أجيال بكاملها أبرز عناوينها.
بدأت مشاكل البنك المركزي العراقي مع الحكومة منذ العام 2009، وقد تمثلت هذه المشاكل تحديدا في طلب الحكومة أموالا من احتياطي البنك، وهو ما رفضه البنك. وقد بين البنك للحكومة أن وجود هذا الاحتياطي أو ما يعرف بغطاء العملة هو شيء أساس في الحفاظ على قيمة الدينار وعدم تذبذبه. وتفاقمت أزمة البنك المركزي مع الحكومة حين أصدرت المحكمة الاتحادية العليا قرارا في 18 كانون الثاني من العام 2011 يقضي بارتباط الهيئات المستقلة المشار إليها في الدستور العراقي، برئاسة الوزراء مباشرة، وليس برئاسة مجلس النواب، وجاء القرار بناء على طلب قدمه مكتب رئاسة الوزراء إلى المحكمة الاتحادية في 2 كانون الأول من العام 2010، لتبيان جهة الارتباط. ويعود جوهر الخلاف في قضية البنك المركزي العراقي من وجهة نظر عدد من المختصين إلى الخلل في الدستور العراقي، ففي المادة (110/ ثالثا) أصبح من ضمن اختصاصات الحكومة المركزية “رسم السياسة المالية والكمركية، وإصدار العملة، وتنظيم السياسة التجارية عبر حدود الأقاليم والمحافظات في العراق، ووضع الموازنة العامة للدولة، ورسم السياسة النقدية وإنشاء البنك المركزي وأدارته”. في حين تؤكد الفقرة (1) من المادة (103) من الدستور على استقلالية البنك المركزي، وأن الأخير يسائل فقط أمام مجلس النواب كما نصت على ذلك الفقرة (2) من المادة نفسها.
من جانب آخر، منح قانون البنك المركزي رقم (56) لعام 2004 البنك حرية واستقلالية في إدارة السياسة النقدية في إطار السياسة الاقتصادية العامة للبلد، كما جاء في الفقرة (2) من المادة الثانية في القانون، والتي تنص على”تمتع البنك المركزي العراقي بالاستقلال فيما يقوم به من مساعٍ بغية تحقيق أهدافه وتنفيذ مهامه، ولا يتلقى البنك المركزي العراقي أي تعليمات من أي شخص أو جهة، بما في ذلك الجهات الحكومية”. فالبنك المركزي – كما هو الحال في أغلب دول العالم – مرتبط بالبرلمان وليس الحكومة. وقد تعقد الموقف بين البنك المركزي والحكومة حين صدرت أواخر العام 2012، مذكرة اعتقال بحق محافظ البنك المركزي سنان الشبيبي، المتواجد حينها خارج البلد لحضور مؤتمر اقتصادي دولي في اليابان، ليتم سحب يده من إدارة البنك المركزي بقرار من مجلس الوزراء وتناط مهمة إدارته برئيس ديوان الرقابة المالية عبد الباسط تركي.
قانون الموازنة العامة لعام 2015، جاء ليعيد النقاش حول مدى استقلالية البنك المركزي العراقي عن الحكومة، فقد ألزم القانون المذكور البنك المركزي العراقي، في فقرته الـ(50) بتحديد مبيعاته من العملة الأجنبية (الدولار) في المزاد اليومي بسقف لا يتجاوز 75 مليون دينار، مع توخي العدالة في البيع، ومطالبة المصرف المشارك في المزاد بتقديم مستندات إدخال البضائع وبيانات التحاسب الضريبي والادخار الكمركي خلال 30 يوماً من تاريخ شرائه للمبلغ، وخلافه تطبق عليه العقوبات المنصوص عليها في قانون البنك المركزي أو التعليمات الصادرة منه، واستخدام الأدوات المصرفية الأخرى للحفاظ على قوة الدينار مقابل الدولار. في هذا السياق، يشار إلى أن مبيعاتالعملةالأجنبيةفيالنصفالأولمن عام 2014 مننافذةالبنكالمركزيقد بلغتتقريبا 25 ملياردولار،حسبالبياناتالمنشورةفيموقعالبنك،وللعامبأكملهقياساعلىنصفهالأول تقدرالمبيعات 50 ملياردولار وقدحددقانونالموازنةسقفالمبيعات 75 مليوندولارفي اليوم،وعندتنفيذهذهالمادةحرفيا،آخذينبالاعتبارأيامالعملوهيدون 250 يومفيالسنة، فإنسقفالمبيعاتالسنويةبموجبالقانون،قدلايتجاوز 18 ملياردولار،وبذلكتكون مبيعاتالنافذةأقلمننصفالطلبالمقدرلعام2015 . إنتقليصمبيعاتالنافذةلايعني خفضالطلبعلىالعملةالأجنبية،بلتقييدالعرضمنالمصدرالحكومي. وسوفنواجه تناقضا واضحاًبينسعرالصرفالمحددرسمياومقدارالمبيعاتالذيقررهقانون الموازنةسلفا. كما إن تحديد سقف لمبيعات الدولار في مزاد العملة (75 مليون دولار يومياً، والذي يساوي حوالي ثلث المعدل اليومي في 2014) مع التزام البنك المركزي بهذا السقف، يطلق إشارة سيفسرها أغلب المتعاملين في السوق إلى أن السياستين المالية والنقدية غير ملتزمتين جدياً بالحفاظ على مستوى مستقر للأسعار وعن تأمين مستوى مستقر لسعر صرف الدينار تجاه الدولار، وسيؤثر ذلك سلباً في توقعاتهم ويدفعهم إلى اللجوء للتحوط من خلال زيادة الطلب على الدولار بأكثر من الحاجات التي يبررها مستوى الدخل والإنتاج (الطلب الاعتيادي). ويقود ذلك – من بين نتائج أخرى – إلى المضاربة وقلقلة التوازن في سوق الصرف. لقد أثبت التاريخ الاقتصادي في العراق – كما في غيره من الدول – أن للتوقعات أثرا كبيرا في التطورات الاقتصادية والمالية والنقدية، سلباً أو إيجاباً. وسيقود تفاعل الطلب الاعتيادي والطلب الناتج عن التوقع/المضاربة في ظل عرض مُقَيَد (بسقف) للدولار إلى توسع السوق الموازية في العملة والعودة فعلياً إلى أسلوب إدارة للصرف مقارب لذلك الذي ساد قبل 2003، وسيقود ذلك بالنتيجة إلى توسع متزايد للفجوة بين سعر الصرف الرسمي وسعر صرف السوق، وهذا ما حدث فعلا، فقد كان الفارق بين السعر الرسمي وسعر السوق بحدود الـ 2%، وكان هذا الفارق ضمن المعايير المقبولة عالميا، في حين إن الفارق الحالي هو بحدود الـ 10% وهو فرق كبير يعني إننا أصبحنا إزاء سعرين، السعر الرسمي (1166) وسعر السوق السوداء. لقد ارتفع سعر صرف الدولار مؤخرا بصورة تدريجية من 1200 دينار ليصل إلى قرابة 1300 دينار، في أعلى معدل له منذ سنوات. ومن المتوقع أن يستمر التقلب في أسعار الصرف، خصوصا مع استمرار تدهور أسعار النفط عالميا وتحديد سقف لمبيعات البنك المركزي العراقي.
وللحد من التدهور المستمر لسعر صرف الدينار العراقي، لا بد من تجنب فرض سقف على مبيعات الدولار في مزاد العملة للحد من نشاط المضاربين وطمأنة الأسواق المحلية وتقليص الفارق بين السعر الرسمي للدولار وسعره الموازي، مع إعلان استعداد البنك المركزي لإشباع الطلب على الدولار بقدر التزام الطلب بحاجات أساسية يجري تحديدها ابتداءً بمهنية عالية وبشكل دوري، وحسب الحاجة. على أن يراعى في تقرير الكمية المعروضة من الدولار للبيع في كل يوم مستوى رصيد الاحتياطيات من العملات الأجنبية، صعوداً ونزولاً. كما ينبغي تشديد المراقبة على المصارف المستلمة للدولار من مزاد العملة لتأمين التزامها بتمويل الاستيرادات المبينة في الوثائق التي تقدمها.
